Уральский журнал правовых исследований

Обзор изменений Конституции: Часть 3. Порядок вступления в силу поправок, Заключение КС РФ и общий итог

«Я ухожу… Мне на смену приходит новое поколение, поколение тех, кто может сделать больше и лучше»
[Ельцин Б. Н., 31 декабря 1999 года]

  1. Общероссийское голосование.

Перейдем к широко обсуждаемому в СМИ вопросу, который депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации в большинстве своем решили не обсуждать.

Законом о поправке к Конституции РФ предусмотрено, что непосредственное принятие поправок произойдет после общероссийского голосования. Однако до момента одобрения данного закона о поправке к Конституции РФ понятие «общероссийское голосование» не существовало в правовой действительности РФ. Даже в Регламенте Государственной Думы предусмотрено вынесение законопроекта на всенародное обсуждение (ч.6 ст.119), что в доктрине конституционного права понималось как референдум, а принятый таким образом закон – референдальным.

В ст.1 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» дано следующее определение референдума РФ – всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Никакого иного всенародного голосования, кроме референдума, не могло быть.

Вопреки мнению о том, что общероссийское голосование в данном случае – это повышение гарантий граждан, поскольку «обычно» (т.е. в соответствии с Конституцией РФ и иными нормативно-правовыми актами) закон о поправке к Конституции РФ принимается без их прямого участие, следует отметить, что данный шаг существенным образом снижает конституционные гарантии граждан России.

Так, ч.5 ст.80 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» предусматривает возможность признания референдума не состоявшимся в случае, если в голосовании приняло участие менее половины от участников референдума, внесенных в списки референдума.

Однако в соответствии с ч.5 ст.3 Закона о поправке к Конституции РФ изменения в Конституцию РФ не считаются одобренными, если за них проголосовало менее половины граждан РФ, принявших участие в общероссийском голосовании.

Таким образом, общероссийское голосование состоится и поправки будут приняты даже если участие в голосовании примет один человек и проголосует «за».

Зачем нужно волеизъявление граждан, если за них их же волю уже выразили законно избранные представители в законодательных органах всех 85 субъектов РФ? Если представители власти хотели таким образом повысить гарантии граждан, то почему не воспользовались прямым указанием Регламента Государственной Думы о возможности проведения всенародного обсуждения? Каким образом возможно будет оспорить решение, принятое на общероссийском голосовании, при наличии существенных нарушений? Как будет проходить общероссийское голосование? Что будет, если народ проголосует против поправок? Будет ли это значить, что все законодательные органы нужно будет распустить как не представляющие интересы избравшего их населения? Почему перед внесением поправок нельзя было устранить все очевидные недостатки нормативных правовых актов, регулирующих процедуру принятия поправок, обеспечив тем самым их максимальную законность и неоспоримость?

К сожалению, ответов на данные вопросы никто не дает, а аргумент в пользу «повышения конституционных гарантий граждан» путем проведения общероссийского голосования не выдерживает критики, поскольку фактически никаких «дополнительных» правовых средств для защиты своих прав граждане в таком случае не получают.

2. Дата вступления в силу Закона о поправке к Конституции.

В соответствии с ч.2 ст.2 Закона о поправке к Конституции дата общероссийского голосования назначается Указом Президента РФ. Такой Указ уже был издан [1], дата общероссийского голосования изначально была назначена на 23 апреля 2020 года. Затем в этот Указ были внесены изменения и несколько месяца дата голосования была не определена. Следовательно, не определена и дата вступления в силу Закона о поправке к Конституции РФ. На сегодняшний день дата голосования назначена на 1 июля 2020 года.

Данный порядок вступления Закона в силу противоречит ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В статье 13 предусмотрено два альтернативных порядка вступления в силу поправок:

1) Вступление в силу со дня официального опубликования.

2) Вступление в силу в иную дату, определенную законом о поправке.

Именно Закон о поправке к Конституции РФ должен был предусмотреть дату вступления поправок. Такой порядок направлен именно на то, чтобы столь значимые нормы права не «зависали в воздухе». Из этого следует только один вывод: Законом о поправке к Конституции РФ предусмотрен противоречащий ФЗ порядок вступления поправок в силу.

С учетом содержания ст.136 Конституции РФ и положений данного ФЗ возможно сделать вывод, что для легитимности закона достаточно его одобрение Федеральным Собранием и органами законодательном власти субъектов РФ, а затем официальное опубликование. Никаких иных процедур ни Конституцией РФ, ни ФЗ не предусмотрено. Напомню, что ст.136 находится в гл.9 Конституции РФ, которая не может быть изменена иначе как путем принятия новой Конституции.

Но Конституционный Суд РФ в своем Заключении объяснил данное противоречие весьма просто:

«[Положения Закона о поправке] имеют приоритет перед названным Федеральным законом как содержащиеся в специальном и более новом правовом акте, притом обладающем большей юридической силой».

«Включение в процесс принятия поправки к Конституции Российской Федерации органов законодательной власти субъектов Российской Федерации придает закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации особый статус, превышающий статус федерального конституционного закона».

Такой подход заставляет задуматься о целесообразности существования всего федерального законодательства, если за считанные месяцы возможно принять акт, перечеркивающий положения даже специального федерального закона.

По существу, Закон о поправке к Конституции РФ представляет собой «матрешку», содержащую в себе не только сами поправки, но и нормы права неизвестного характера, наделяющие Конституционный Суд РФ новым полномочием и регулирующие порядок проведения общероссийского голосования, а также нормы некоего переходного характера в части обнуления сроков Президента РФ.

3. Заключение Конституционного суда РФ.

Не вдаваясь в анализ Заключения Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 №1-З, следует упомянуть лишь одно (ч.2 ст.3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»):

«Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон».

Данная правовая гарантия, направленная на обеспечение независимости Конституционного Суда РФ (и по существу всей судебной системы, учитывая роль Конституционного Суда РФ в системе сдержек и противовесов), не была соблюдена как Президентом РФ, так и самим Конституционным Судом РФ.

Краткий итог

Противоречие нормам права, поспешность одобрения поправок даже с оглядкой на возможные положительные эффекты не делает данные поправки, одобренные и (не) вступившие в силу, соответствующими действующей Конституции России и законам нашей страны.

Включение в текст любой конституции огромного количества норм-принципов и декларативных норм еще не гарантирует само по себе улучшение благосостояния населения страны, увеличения количества механизмов защиты прав граждан или улучшения эффективности работы таких механизмов, а также исчезновения коллизий внутри законодательства.

«Сегодня в России нельзя просто обещать. Обещания уже многократно даны, все сроки их исполнения вышли. Десятилетия трудной и нестабильной жизни – достаточный период, чтобы требовать реальных изменений к лучшему. Российская власть обязана добиться перемен в ближайшее время»

[Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 08.07.2000 «Какую Россию мы строим»]

Сноски

  1. Указ Президента РФ от 17.03.2020 N 188 (ред. от 25.03.2020) «О назначении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации»