Уральский журнал правовых исследований

Обзор изменений Конституции: Часть 2. Обсуждение законопроекта в Палатах Федерального Собрания

«[В процессе разработки поправок] была очень творческая атмосфера»

[Пушков А. К., обсуждение в Совете Федерации]

Изначально заключением профильного комитета планировалось следующее распределение времени по слушанию законопроекта в Государственной Думе:

1) доклад Председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству – до 15 минут;

2) обсуждение проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ – задаются по три вопроса от фракции (на вопрос – 1 минута, на ответ до 3 минут);

3) выступления руководителей фракций – до 10 минут.

Впоследствии правила немного изменили и лимит на количество вопросов по пункту 2 исключили, что, однако, не помогло создать в Государственной Думе атмосферу живой дискуссии.

Мной были внимательны просмотрены все записи трансляций обсуждения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе (в сумме около 5 часов) и Совете Федерации, в связи с чем отмечу несколько интересных моментов.

Первое чтение. Ругаем депутатов за опоздания.

  1. Первое чтение по закону о поправке к Конституции РФ началось с того, что Председатель Государственной Думы поругал депутатов за опоздания – вовремя не пришло на рабочее место около 10 депутатов.

Любопытен в данном контексте даже не сам факт опоздания представителей высшего законодательного органа на один из самых важных вопросов за последние десятилетия, а факт того, что у Государственной Думы, видимо, не хватает материальных средств – у некоторых из депутатов в процессе голосования постоянно не работали кнопки для голосования.

В контексте кнопок следует отметить уже ставшие общеизвестным факты о том, что депутаты буквально ходят и голосуют (нажимают кнопки) своих товарищей, не присутствующих на заседании. В процессе голосований по анализируемому законопроекту Председатель Государственной Думы постоянно повторял о необходимости голосовать «за себя», чтобы «не возникло вопросов». Как оказалось, сами депутаты уже давно «пытаются бороться» с проблемой голосования «за кого-то», и даже пытались ввести голосование по отпечатку пальцев. Но многие депутаты побоялись утечки своих персональных данных.

Любопытно посмотреть и на удивительное изменение количества голосующих депутатов в течение 20 минут после того, как закончилось голосование по закону о поправке в Конституции РФ в первом чтении. За сам законопроект о поправке к Конституции РФ проголосовало 432 депутата. Далее представлено количество депутатов, голосовавших по следующим законопроектам, стоявших в плане обсуждения на тот день: 391, 386, 409, 415, 411, 409, 411, 405, 350 (от предыдущего голосования прошло не более минуты), 353, 369 депутатов.

Не комментируя факт ухода депутатов с заседания, отмечу, что после окончания голосования по законопроекту о поправках к Конституции РФ большинство ушедших депутатов не вернулось (это можно отследить по записи трансляции), хотя статистика по голосованиям показывает прямо противоположное до «внезапного» падения по законопроекту, за который проголосовало 350 человек.

Дополнительно отмечу главную проблему в системе голосования в Государственной Думе. Наблюдатель в принципе не имеет никакой возможности определить, сколько было депутатов на заседании в момент голосования за тот или иной вопрос, кроме как «считать их вручную».

Данное обстоятельство вызвано тем, что в момент голосования у депутатов есть вместо трех возможных выборов («за», «против», «воздержаться») еще и четвертый: не голосовать. В представленной выше небольшой статистике по голосованиям большая часть голосов была «за», воздержавшихся там не было. Следовательно, депутаты либо действительно ушли из заседания, либо они просто не голосовали.

Именно второй факт находит подтверждение во втором чтении по исследуемому законопроекту, когда в заседании действительно должно было находиться свыше 430 депутатов, но проголосовало всего 2 депутата. Остальные не были отмечены как «воздержавшиеся» (эта информация отражена на сайте Государственной Думы в паспорте законопроекта).

В связи с чем считаю, что возможность депутата зарегистрироваться в качестве присутствующего на заседании в совокупности с возможностью не голосовать противоречит смыслу его нахождения в заседании. Выход из такой парадоксальной ситуации прост – зарегистрировавшийся, но не проголосовавший депутат, автоматически становится воздержавшимся.

2. Отмечу содержательную часть «обсуждения» законопроекта в первом чтении.

Никакого обсуждения законопроекта о поправке к Конституции РФ фактически не было. Большая часть первого чтения – это чтение законопроекта в прямом смысле слова: Представитель Президента РФ просто зачитывал или пересказывал текст законопроекта. К сожалению, он не успел представить текст законопроекта целиком, поэтому остается только надеяться, что депутаты хотя бы к третьему чтению ознакомились с его содержанием самостоятельно. И такие опасения действительно имеют место. Так, во время вступления России в ВТО депутатам при ратификации международного договора просто не предоставили договор и протоколы к нему с переводом на русский язык. Данный факт не помешал Конституционному Суду РФ признать отсутствие нарушений в порядке ратификации договора: Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2012 N 17-П.

В течение первого чтения депутаты задали не более двух десятков вопросов, многие из них действительно были насущные, правильные, что говорит о том, что депутаты были готовы обсуждать законопроект. Но, к сожалению, «обсуждения» в данном случае сводились к тому, что у депутата была 1 минута, чтобы свой вопрос озвучить, а у Представителя Президента РФ 3 минуты, чтобы ответить. Попытка задать более чем один вопрос от одного депутата пресекалась «по правилам Регламента». В таком состоянии никакого конструктивного диалога быть не могло.

Для иллюстрации атмосферы и глубины содержания дискуссии приведу такой пример из первого чтения. Один из депутатов предложил закрепить возможность избрания мировых судей населением, чтобы повысить уровень доверия к судебной системе. На что получил неуместные исторические параллели о том, что «полковые комитеты избирались и к чему это привело?». Здесь я просто напомню читателю, что Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» уже более двух десятилетий предусматривает возможность избрания мировых судей населением, для чего требуется лишь принятие закона в конкретном субъекте РФ (ч.1 ст.1 указанного ФЗ).

3. Руководители фракций, бессменные лидеры ведущих политических партий, в своих выступлениях затронули очень много важных проблем, существующих на данный момент в России. К сожалению, их громкие слова с трибуны редко превращаются в нормы права.

«Мы переходим от деклараций к Конституции прямого действия»

[Володин В. В., первое чтение]

Второе чтение (10 марта 2020 года). Распустим Государственную Думу и обнулим срок Президента РФ.

Вместо детального обсуждения поправок внимание депутатов сосредоточилось на следующих событиях (представленных в хронологическом порядке).

  1. Идея о необходимости роспуска Государственной Думы появилась в СМИ на фоне отставки Правительства РФ. Правда, СМИ «всё перепутали», поскольку депутат Карелин А. А. только внес поправку к закону о поправке к Конституции РФ о возможности проведения досрочных выборов после принятия поправок к Конституции РФ.

Роспуск законодательного органа после внесения поправок к конституции (но до их принятия) является одним из способов обеспечения жесткости конституции (например, такой порядок предусмотрен в ст.88 Конституции Дании). Одной из целей такого роспуска является создание условий для возможности прихода к власти иных политических сил, которые продолжат работу над поправками или наоборот откажутся ее продолжать.

Но каков смысл роспуска законодательного органа уже после принятия таких поправок?

К счастью или к сожалению, но в дальнейшем данная инициатива была снята с рассмотрения самим депутатом.

2. Голосование по поправкам к законопроекту о поправке к Конституции РФ.

В вопросе голосования во втором чтении следует отметить, что голосование проводилось «по таблицам», как это принято делать при обсуждении и одобрении обычных законопроектов.

Но следует задать вопрос, а возможно ли вообще наличие таблицы и поправок к законопроекту о поправках к Конституции РФ? Несмотря на то, что глава 16 Регламента Государственной Думы отсылает к общим правилам Раздела, в самой главе 16 нет ни слова о возможности голосования «по таблицам». И хотя нет формальных ограничений для внесения поправок к законопроекту о поправке к Конституции РФ, представляется недопустимым создание ситуации, которая имела место в связи с исследуемым законопроектом.

Так, в результате представленных депутатам поправок изначальный законопроект «разросся вширь» не только в объеме, но и содержательно. Сама суть законопроекта, которая изначально, как следует из его названия, сводилась к изменениям в сфере публичной власти, претерпела колоссальные изменения, в результате чего появился «социальный блок поправок», который имеет минимальное отношение к разделению властей в государстве. И данный факт, как уже отмечалось в Части 1 данного Обзора, является нарушением ч.2 ст.2 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

3. Поправка Терешковой В. В.

На первый взгляд данная поправка представлена с нарушением Регламента Государственной Думы, поскольку поправки должны были быть представлены до 2 марта 2020 года, о чем указали и сами депутаты (второе чтение состоялось 10 марта). Однако данные сроки были «восстановлены» по решению Государственной Думы путем голосования депутатов, что в принципе не запрещено Регламентом.

Не вдаваясь в суть данной поправки, оставлю лишь «комментарий» Конституционного Суда РФ о возможности такой поправки:

«Решение о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства с республиканской формой правления одним лицом (в том числе в качестве переходных положений), всегда является, по существу, вопросом выбора баланса между различными конституционными ценностями [правового демократического государства и народовластия]» [1].

Во втором чтении некоторые депутаты прямо высказывались, что принятие поправок идет слишком быстрыми темпами; предлагалось озвучить и обсудить абсолютно каждую поправку. Но данная инициатива была отвергнута Председателем Государственной Думы по неизвестным мотивам.

Были и другие интересные замечания депутатов, например, о том, что срок принятия поправок истек 2 марта. Основания такого заявления депутату озвучить не дали.

Выступления руководителей фракций как и в первом чтении свелись к «громким словам» и подсчету того, сколько поправок конкретная фракция внесла в обсуждаемый законопроект.

Третье чтение. Не нарушаем Регламент.

Здесь хотелось бы осветить одно из самых существенных, на мой взгляд, нарушений в процедуре принятия поправок к Конституции РФ: одобрение законопроекта в третьем чтении.

В соответствии со статьей 141 Регламента Государственной Думы поправки к главам 3-8 Конституции РФ обсуждаются и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии со статьей 142 Регламента Государственной Думы после постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 3 – 8 Конституции РФ Государственная Дума принимает проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации в целом.

Из данных статей следует два базовых вывода:

1) В законопроекте об изменении глав 3-8 Конституции РФ может содержаться большей одной поправки.

2) В случае, если количество поправок больше одной, то обсуждение и голосование проводится по каждой поправке отдельно.

На данные выводы указывали и депутаты Государственной Думы в процессе рассмотрения законопроекта в третьем чтении.

К сожалению, эксперт комитета Государственной Думы по Регламенту заявил, что нарушений в процедуре принятия не выявлено. Его пояснение было таким: «Законопроект называется «Закон о поправке…». И далее эксперт делает вывод, что, значит, и поправка одна!

Вот так легко и просто можно обойти неудачно сформулированные нормы Регламента Государственной Думы.

Далее эксперт комитета Государственной Думы по Регламенту пояснил: «В обязательном порядке должно быть проведено голосование постатейно». Но в итоге было проведено только два голосования, хотя фактически должно было быть проведено не менее трех голосований в связи с тем, что в законопроекте три статьиПостатейное голосование не состоялось, поскольку «сама поправка находится только в первой статье, а вторая и третья статьи регулируют порядок вступления в силу данной поправки».

Обратимся в этом вопросе к специальному нормативно-правовому акту, регулирующему порядок принятия поправок к Конституции РФ: ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В соответствии с ч.1 ст.2 Закон о поправке – это лишь форма нормативного правового акта. Следовательно, абсолютно любой закон о поправке(ах), каким бы он ни был по содержанию, будет называться «Закон о поправке…».

И, исходя из системного толкования Регламента Государственной Думы и данного ФЗ, не может быть иного вывода, кроме как озвученного ранее: поправок в исследуемом законопроекте больше одной и по каждой из них должно производиться отдельное обсуждение и голосование.

Очень прискорбно, что эксперты государственного аппарат решили сделаться в такой важный момент позитивистами, отказавшись от какого-либо толкования нормативных правовых актов, а Конституционный Суд РФ в своем Заключении в дальнейшем не стал анализировать порядок обсуждения и голосования по исследуемому законопроекту.

Итог всего этого – 206 поправок (по словам самого Председателя Государственной Думы) к Конституции России, которые были одобрены двумя голосованиями длительностью не более 1 минуты всеми присутствующими депутатами!

«Да здравствует новая Россия!»

[Жириновский В. В., второе чтение]

Обсуждение законопроекта в Совете Федерации.

Обсуждение исследуемого законопроекта в Совете Федерации ничем не отличается от такового в Государственной Думе. Отмечу лишь несколько интересных моментов.

  1. Представляется интересным, что Совет Федерации также голосовал два раза за одобрение законопроекта: за «поправку» в статье 1 и сам законопроект в целом, хотя статья 132 Регламента Совета Федерации такого порядка не содержит. Мотивы такого голосования неизвестны.
  2. У Совета Федерации ушло менее двух часов, чтобы «обсудить» и одобрить законопроект.
  3. Нашелся Человек, который отметил наличие «небольших» нарушений порядка принятия Закона, в том числе, не согласился с самой формой принятия закона: проведение общероссийского голосования «скопом», за все поправки сразу.
  4. 160 членов Совета Федерации (из 163 присутствовавших) одобрили данный Закон.

«Путин поднял страну с колен»

[Матвиенко В.И., обсуждение в Совете Федерации]

Следующая часть Обзора будет завершающей. Ее содержание будет посвящено в большей части порядку вступления в силу поправок к Конституции РФ.

Сноски

  1. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 №1-З.